截至9月10日9時，據(jù)云南省民政廳統(tǒng)計，全省共有81人死亡；6600余間房屋倒塌，嚴重損壞12.2萬間，一般損壞30.8萬間；直接經(jīng)濟損失35.1億元。

“這是小震成災，小震大災”，國家減災委員會專家、住房和城鄉(xiāng)建設部防災減災委員會副主任蘇經(jīng)宇告訴《瞭望》新聞周刊記者，以往認為房屋毀損、人員傷亡可能是大震造成的，而這次是在抗震設防7度地區(qū)發(fā)生與設防烈度大致相當?shù)牡卣?，卻出現(xiàn)重大損失，說明了中國鄉(xiāng)村抗震設防偏低以至缺失的普遍性問題。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)**實施設防之機

自1966年邢臺地震以來，中國大陸發(fā)生多次破壞性地震，絕大多數(shù)發(fā)生在廣大農村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)。統(tǒng)計顯示，地震災害造成的人員傷亡幾乎都和房屋破壞有關。

“不僅是小地震(5級左右的常遇地震)，臺風也常常造成大損失。”住房和城鄉(xiāng)建設部防災減災專家委員會委員、中國建筑科學研究院研究員葛學禮告訴本刊記者。

四川鹽源5.0級、甘肅岷縣5.2級、云南魯?shù)?.1級和5.0級地震，都造成了人員傷亡和房屋的嚴重破壞甚至倒塌。2006年8月臺風“桑美”正面襲擊浙江省蒼南縣，因建筑物倒塌死亡153人，倒塌房屋20310間，嚴重損壞45469間，直接經(jīng)濟損失91.24億元。

與世界各國一樣，中國建筑的抗災設防制度也是在向大自然的殘酷學習中建立起來的。

雖然之前有“59規(guī)范”(1959年提出的抗震設計規(guī)范草案)、“64規(guī)范”、“74規(guī)范”，但這些規(guī)范都處于“試用”與“草案”階段，并未在實踐中實行。

1976年唐山地震后，****部有關建筑抗震的強制性標準《工業(yè)與民用建筑抗震設計規(guī)范》在1978年實施，這是“74規(guī)范”根據(jù)海城、唐山地震經(jīng)驗修改的結果。之后城市建筑開始正規(guī)的抗震設計與施工，老舊房屋大多進行了抗震加固，這使城市抗震能力有了大幅提高。

而限于社會經(jīng)濟發(fā)展水平，思想認識，地震發(fā)生的周期與不確定性，中國廣大鄉(xiāng)村仍然處于不**的狀態(tài)。

“防災不僅是意識的改變，更需要在經(jīng)濟上進行投入。”蘇經(jīng)宇說，“國家經(jīng)濟實力也是影響抗震水平的重要因素，中國從過去的保衛(wèi)‘四大’(大水庫、大城市、電站與交通系統(tǒng))，到唐山地震后實行強制性的‘78規(guī)范’，汶川震后全社會抗震意識的普遍提高，今天鄉(xiāng)鎮(zhèn)**實施抗震設防的時機已經(jīng)到來。”

技術標準體系尚未完善

20世紀中國發(fā)生6級以上的地震占全球30%，僅次于日本的地震密度。中國大陸處于地震設防烈度6~9度的地區(qū)占國土面積60%以上。

2008年8月30日攀枝花-會理6.1級地震，造成當?shù)財?shù)百人傷亡，數(shù)十萬間農房倒損。

日本地震的數(shù)量、頻度都比中國高，但因地震死亡的人卻很少。類似的還有智利、美國、新西蘭的經(jīng)驗，這些國外建筑設防的經(jīng)驗值得借鑒。目前地震預報還未過關，但人的生命**是可以通過提高房屋抗震能力的辦法來保障的。

中國老百姓由于貧困及缺乏**意識，鄉(xiāng)村民居常常因陋就簡，就地取材。按傳統(tǒng)方式建造的房屋在**上存在很多缺陷。比如，華東、中南地區(qū)廣泛采用的空斗墻房屋即使小地震也會造成嚴重破壞。

中國農村抵御自然災害的能力很弱。每年在臺風、山洪、河洪等災害中損毀的房屋主要是農房；各地農村困難群眾的住房簡陋，無力修繕或新建；一些地區(qū)還有不少泥草房、土坯房等危舊住房，亟需改造；有的農民住房選址不**，結構**隱患突出，嚴重威脅農民的生命財產**。

葛學禮舉例說，比如在中國西北地區(qū)常見的土坯墻房屋、夯土墻房屋(俗稱干打壘或板打墻)、土窯洞。這類房屋抗震能力是*低的，烈度為6度的地震就可造成相當數(shù)量的破壞，7度地震時有一定數(shù)量的嚴重破壞和倒塌，9度地震時則基本全部倒塌。

而在河北張北地震中亂毛石墻體房屋的倒塌現(xiàn)場，當?shù)厝罕姼嬖V葛學禮，這種墻體承重房屋的抗震能力還不如土坯墻房屋。

村鎮(zhèn)抗震建設原有的行政管理體系，在上世紀90年代中期以后減弱。

唐山地震以后到上世紀90年代中期，中國各省區(qū)市、各部委都設有抗震辦公室，負責本地建筑抗震和城市抗震防災規(guī)劃工作。上世紀90年代中期以后，各省區(qū)市、各部委逐步撤消了抗震辦公室，目前僅有云南、江蘇、江西、吉林、四川、新疆、內蒙古等少數(shù)幾個省區(qū)設有抗震防災管理機構。

村鎮(zhèn)建設技術標準體系尚未完善?，F(xiàn)行的《鎮(zhèn)(鄉(xiāng))村建筑抗震技術規(guī)程》是在汶川地震之后，2008年10月1日起實施的。

葛學禮介紹，現(xiàn)在村鎮(zhèn)建設技術標準體系中處于報批階段的有4項：《鎮(zhèn)(鄉(xiāng))村防災規(guī)劃標準》《村鎮(zhèn)住宅設計規(guī)范》《村鎮(zhèn)住宅結構施工及驗收規(guī)范》《建筑震后評估、修復和加固技術規(guī)程》。

由于村鎮(zhèn)防災技術標準體系尚未完善，新疆、云南、四川、江蘇、山東、內蒙古等部分省、自治區(qū)，主要是以提高村鎮(zhèn)房屋的抗震能力為主，村鎮(zhèn)抗震防災規(guī)劃做得較少。

“震前的工作沒有做好”

2006年，國務院專門召開農村防震工作會議，這一年開始實施的農村安居工程*終經(jīng)歷了汶川地震的考驗。在地震烈度達到10度的四川省綿竹市鹽井村，57戶安居房毀損嚴重但未倒塌，避免了人員傷亡。

基于鄉(xiāng)村民居抗震的長期經(jīng)驗，葛學禮與蘇經(jīng)宇都認為鄉(xiāng)村民居抗震“技術不是問題”。蘇經(jīng)宇說，鄉(xiāng)村民居**問題根源在于城鄉(xiāng)二元結構。早在“89規(guī)范”中就有涉及農村的“土木石結構的抗震技術要求”，但從小震成災的普遍性可以看出已有要求沒有得到有效實施。

與城市建筑有審批、施工、監(jiān)理、驗收等一系列規(guī)范體系相比，農民在取得宅基地后，基本上是自籌資金、自建住宅，農民無防災意識，村鎮(zhèn)無防災管理。因此造成農居無規(guī)劃設計、無抗震設防、無監(jiān)督管理。

專家建議，今后應結合社會主義新農村建設與城鄉(xiāng)一體化進程，建立類同城市并考慮村鎮(zhèn)實際情況的、強制性的農房審批、施工、監(jiān)理、驗收管理體系。同時，向農民宣傳房屋防災技術，提供防災設計圖紙。汶川重建在這方面積累了技術與經(jīng)驗，可以提供切實可行的方法。

葛學禮提出，依據(jù)現(xiàn)實經(jīng)濟情況，應建立村鎮(zhèn)建筑工匠上崗許可證制度。目前農村房屋不可能由專業(yè)設計師逐棟設計、請正規(guī)施工隊伍施工，建立村鎮(zhèn)建筑工匠制度符合村鎮(zhèn)實際。

2005年以來新疆自治區(qū)的城鄉(xiāng)安居工程是采用補助方式幫助村鎮(zhèn)農民建造抗災型住宅。這一工程不僅拉動了內需，也使農民分享了改革開放和經(jīng)濟增長的成果。

參照新疆自治區(qū)做法，中央和地方財政可設立村鎮(zhèn)防災建設基金，作為村鎮(zhèn)防災建設引導資金。

2005年至2010年，新疆抗震安居工程投入資金401.2億元，城鄉(xiāng)居民自籌資金占88.7%，國家和地方投入僅占7.5%。

作為《鎮(zhèn)(鄉(xiāng))村建筑抗震技術規(guī)程》的主要起草人，葛學禮依據(jù)在中國建筑科學研究院進行的6個村鎮(zhèn)住宅模型的振動臺對比試驗結果，提出村鎮(zhèn)房屋抗震能力的有效措施。“采取上述抗震措施后，可大幅度提高村鎮(zhèn)住宅的抗震能力，提高的幅度在1.5度左右。”

他認為，可采用配筋磚圈梁和配筋砂漿帶加強房屋整體性；提高砌筑砂漿強度增強墻體的抗剪承載力；采用斜撐、豎向剪刀撐、鐵件、扒釘?shù)燃訌娢萆w系統(tǒng)的整體性(加強節(jié)點連接)；采用拉結筋將墻體與木構架連接牢固等。

根據(jù)新疆等地的安居工程的試點經(jīng)驗，葛學禮建議按當前物價水平，可平均每戶補助5000元，幫助村鎮(zhèn)農民建造抗災型住宅。村鎮(zhèn)人口按8億計算，每戶平均4口人，國內共計2億戶，所需總費用約10000億元。用10～20年的時間進行防災改造，中央和地方平均每年需要投入1000億～500億元人民幣。這遠小于汶川地震災后重建的近2萬億元人民幣的投入。

對村鎮(zhèn)民宅進行抗災設防后，當遭遇到設防強度的自然災害(主要是地震、洪水、風暴)襲擊時，可達到如下設防目標——不倒墻塌架、不砸死人、不造成嚴重財產損失，但允許房屋有一定程度損壞，經(jīng)修理后可繼續(xù)使用。

自1976年唐山地震以來，中國建設部門加大了城市建筑抗震設防的管理力度，城市中的各類建筑基本上按照抗震設計規(guī)范進行設計與建造。實踐表明，凡是按抗震規(guī)范進行正規(guī)設計、建造的房屋，均經(jīng)受住了地震的考驗。

而在農村安居方面，目前中國絕大多數(shù)農村房屋沒有實施強制性抗震設防要求。葛學禮說，“農村大多數(shù)民居還處于‘避風遮雨’階段，農村安居問題還遠未解決。”

汶川災后重建顯示了中國舉國體制的優(yōu)越性。這一行之有效的舉國體制應推廣到震前，**工作要以預防為主，民居**要成為首要的考慮。“云南這次地震的后果表明，我們許多震前的工作沒有做好。”蘇經(jīng)宇*后說。